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《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》解读
  时间:2017-05-09 10:30   作者:admin   阅读:

 

深化行政管理体制和机构改革
推进机构编制管理法制化进程

(序)

国务院法制办公室主任  曹康泰


      深化行政管理体制和机构改革,是发展社会主义市场经济和社会主义民主政治的必然要求,是贯彻落实科学发展观、促进社会主义和谐社会建设的客观需要,是推进政治体制改革和加强党的执政能力建设的重要内容。党中央、国务院历来高度重视行政管理体制改革。改革开放以来,特别是党的十六大以来,在以胡锦涛为总书记的党中央领导下,按照全面贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的总要求,我国行政管理体制和机构改革不断深化。党的十六大报告明确指出:要进一步转变政府职能,改进管理方式,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制,依法规范中央和地方的职能和权限,按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,继续推进政府机构改革,科学规范部门职能,合理设置机构、优化人员结构,实现机构和编制的法定化。党的十七届二中全会根据党的十七大报告提出的“要加快行政管理体制改革,建设服务型政府”的要求,通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》,指出了行政体制改革的重要性和紧迫性,明确了行政体制改革的指导思想、基本原则和总体目标,提出了加快政府职能转变、推进政府机构改革、加强依法行政和制度建设等具体要求。
    地方机构编制管理工作是行政体制管理的重要组成部分,是党和国家配置执政资源的一项基础性工作。推进机构编制管理的法制化建设,是我国实现依法治国目标的重要组成部分。《关于深化行政管理体制改革的意见》指出,推进地方政府机构改革,要根据各层级政府的职责重点,合理调整地方政府机构设置。要认真执行政府组织法律法规和机构编制管理的规定,建立健全机构编制管理与财政预算、组织人事管理的配合制约机制,加快推进机构编制管理法制化进程。改革开放以来,经过五次行政管理体制和机构的深化改革,政府职能转变迈出了重要步伐,市场配置资源的基础性作用显著增强,社会管理和公共服务得到加强,政府组织机构逐步优化,公务员队伍结构明显改善,科学民主决策水平不断提高,依法行政稳步推进,行政监督进一步强化,有力保障了改革开放和社会主义现代化建设事业的发展。但是,随着经济社会的发展,行政体制改革还有很多地方不能与之相适应,尤其是地方政府职能转变还不到位,机构重叠、部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出,机构设置和调整随意性大,还缺乏法制化保障。为了深入贯彻落实党中央关于机构编制管理的要求,适应深化行政管理体制改革和依法行政的需要,解决地方机构编制管理工作中存在的突出问题。国务院继1997年公布实施《国务院行政机构设置和编制管理条例》后,2007年2月颁布、5月1日实施的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》,是国务院推进机构编制管理法制化进程的又一重大举措,对于规范地方政府机构设置,加强地方政府机构编制管理,实现地方政府机构编制管理向科学化、规范化、法制化的根本转变,建立规范有序、公开透明、高效廉洁的法治政府具有十分重要的意义。
    加强依法行政和制度建设是深化行政管理体制和机构改革的重要保障。遵守宪法和法律是政府的根本原则。实现深化行政体制改革的总体目标,就必须严格依法行政,用制度管权、管事、管人;必须加强和改进政府立法工作;必须健全行政执法体制和程序;必须推行政府绩效管理和行政问责,扎实推进惩治和预防腐败体系建设。《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》的制定,为深化地方行政管理体制和机构编制管理工作提供了法律依据。《条例》共6章30条,对地方机构编制管理的原则、条例的适用范围、行政机构设置和编制管理、监督检查、法律责任以及事业单位的机构编制管理等方面作了比较明确的规定。《条例》规定的适用范围是:地方各级人民政府机构的设置、职责配置、编制核定以及对机构编制工作的监督管理等工作。《条例》确立的管理原则是:地方各级人民政府机构设置和编制管理工作,应当按照经济社会全面协调可持续发展的要求,适应全面履行职能的需要,遵循精简、统一、效能的原则。《条例》明确规定,地方各级人民政府的机构编制工作,实行中央统一领导、地方分级管理的体制。《条例》根据宪法和地方组织法的规定,对国务院和地方各级人民政府的机构编制管理的权限和程序作了规定,同时还规定了监督检查的内容以及相应的法律责任。
    实践证明,制定一部法律非常不易,真正要贯彻落实好更加不易。我衷心希望由中央编办、国务院法制办承办《条例》起草、审查工作的同志编写的这本《解读》,能够对广大地方政府机构工作人员,特别是各机关的领导人员和机构编制管理机关的工作人员准确了解和掌握《条例》所确立的原则和制度有所裨益,增强在机构编制管理工作中依法行政的观念,切实提高地方机构编制管理工作的法制化水平。


第一章  总 则


第一条


    第一条 为了规范地方各级人民政府机构设置,加强编制管理,提高行政效能,根据宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法,制定本条例。
    【条文解读】
    本条是关于制定条例的目的和依据的规定。
    一、制定条例的目的
    地方机构编制管理工作是国家机构编制管理工作的重要组成部分,是党和国家配置执政资源的有效途径。多年来,中央相继出台了一系列政策性、规范性的文件,在指导地方机构编制管理工作中发挥了重要作用,同时也为机构编制立法提供了坚实的实践基础和充分的政策依据。制定本条例的主要目的是:
    (一)进一步规范地方机构编制管理的基本秩序。近年来,随着经济社会迅速发展,机构编制工作也面临许多新的问题和挑战。在一些地方,仍然存在擅自增设机构、在行政机关使用事业编制、超编制配备人员、超职数配备领导干部等问题,上级业务部门干预下级机构编制的情况也时有发生,影响了机构编制的正常管理。为防止类似现象的发生和蔓延,有必要通过制定行政法规,规范和完善地方机构编制管理的基本秩序,同时将实践证明行之有效的制度、方法以法律的形式予以确认和规范。
    (二)进一步完善地方机构编制管理体制,提高管理水平。地方机构编制管理的对象众多,任务繁重。过去,由于没有一部统一的行政法规,各地在机构编制管理体制、机构设置、职权配置等方面都不尽相同。通过行政法规进行统一规范,有利于制度的稳定和延续,也有利于完善地方机构编制管理体制,提高机构编制管理水平。
    (三)完善机构编制法制体系,促进依法行政。随着我国依法行政步伐的加快,在行政管理领域,相关的法律法规已比较健全,机构编制管理方面也需要一些基本的法规与之衔接、配套。研究制定地方机构编制管理法规,有利于逐步建立和完善科学、统一的机构编制管理法规体系,在地方机构编制管理工作中做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”,促进依法行政。
    (四)强化机构编制法治意识,维护机构编制管理的严肃性。近年来,社会各界对制定地方机构编制立法的呼声很高。虽然在本条例出台前全国已有十多个省、区、市制定了机构编制管理的地方性法规或规章,但其法定效力低于国务院的行政法规,各级机构编制部门迫切希望尽早出台一部全国性的法规,以便对此有一个统一的规范。制定条例有利于加强党和政府对机构编制管理工作的领导,有利于增强社会各界的机构编制法治意识,排除各种不利因素对机构编制管理工作的干扰,营造机构编制依法管理的良好氛围,同时也便于社会各界的监督。
    (五)为深化行政管理体制改革提供法律保障,促进行政效能的提高。实践证明,法律手段是巩固机构改革成果,控制机构编制随意膨胀的重要保障。加快推进行政管理体制改革,既要加大改革步伐,突破影响科学发展的体制机制障碍,又要从依法管理入手,巩固改革成果,防止出现反弹。同时,严格实行依法审批、依法管理,有利于规范机构编制管理的程序和规则,优化行政流程,提高政府运行效率,推动行政效能的全面提高。
    二、制定本条例的法律依据
    (一)宪法是我国的根本大法,也是制定条例的基本依据。宪法就国家机构的职权作出了一系列规定,例如:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”(第三条);“一切国家机关实行精简原则,实行工作责任制”(第二十七条);国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作,规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”,“审定行政机构的编制”(第八十九条);“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”(第一百零八条);“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,都服从国务院”(第一百一十条),等等。这些规定为制定本条例提供了最基本的依据。
    (二)地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法也是制定本条例的重要依据。该部法律对地方各级人民政府的组织办法、职权划分和工作程序等作出了比较系统的规定,例如:“地方各级人民政府必须依法行使行政职权”(第五十五条);“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则,设立必要的工作部门”;“省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并,由本级人民政府报请国务院批准,并报本级人民代表大会常务委员会备案。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并,由本级人民政府报请上一级人民政府批准,并报本级人民代表大会常务委员会备案”(第六十四条);“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导,并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导,并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导”(第六十六条),等等。这些规定为本条例的制定提供了重要依据。
    (三)《国务院行政机构设置和编制管理条例》第二十四条规定“地方各级人民政府行政机构的设置和编制管理办法另行制定”,为本条例的制定提供了直接的法律依据。


第二条


    第二条 地方各级人民政府机构的设置、职责配置、编制核定以及对机构编制工作的监督管理,适用本条例。
    【条文解读】
    本条是关于条例适用范围的规定。
    从管理内容上看,机构编制管理主要包括职责管理、机构管理和编制管理。在不同历史时期,政府及部门的职责配置、机构设置和编制管理的内容和方式不尽相同,但分解整合职能、优化设置机构、控制编制数量是机构编制管理的主要工作。同时,在职责、机构和编制确定后,还需要对其实际的运行情况进行跟踪监督。因此,条例作为有关地方机构编制管理的行政法规,其规范对象主要是职责管理、机构管理、编制管理和监督检查等几个主要方面。
    一、职责管理
    职责管理就是要对各级人民政府工作部门及其内设机构进行科学的责任定位和职能划分。按照建设责任政府的要求,首先要明确各部门分别承担什么责任,在明确责任的基础上,界定和划分各部门及其内设机构的职能。机构编制管理的科学性和合理性,取决于行政责任的明确和行政职能的配置。构建比较完善的责任体系和职能结构,并根据形势任务的变化对职责进行动态调整、对各部门职责分工和衔接进行协调,这是机构管理和编制管理的前提和依据。
    特别要强调的是,对行政机构的职责配置和协调进行规范,是本条例的一个特点。由于职责配置涉及很多实体方面的内容,本条例没有作详细规范,但第一、二章中包含了一些原则性要求和程序性规定。这样做,符合当前机构编制管理的现实需要,有利于机构编制管理工作的全面加强。
    二、机构管理
    机构管理主要是指对机构设置和调整的管理,具体包括对机构设置的数量、规格、名称等内容的管理。机构是职责的载体,职责是机构的内核,一定的职责需要设立一定的机构来承担,所以机构管理与职责管理是直接相联系的。机构管理就是要根据职责定机构,根据职责的变化适时调整机构,使机构设置更好地适应职责履行的需要。要做到这一点,关键是坚持各级人民政府及其机构编制管理机关对机构设置的统筹把握和严格管理,严肃机构设置的审批程序,防止擅自设立机构、擅自提高机构规格等现象的发生。条例第二章就地方各级人民政府行政机构及其内设机构设立和调整的审批权限与程序,作出了具体规定。
    三、编制管理
    编制管理主要包括三方面内容:一是核定并下达各级行政编制总额。根据宪法及有关规定,国务院核定各级人民政府的行政编制总额,并由地方各级人民政府逐级下达。二是核定行政机构的具体编制数额,即地方各级人民政府在编制总额范围内,对本级各行政机构的编制数额进行具体核定。行政机构的编制数额主要是根据职责加以确定的,在贯彻精简原则的前提下,做到有多少职责就核定多大的编制数额,使一个机构的编制数量与其所承担的职责相适应。三是核定领导职数,即对某一机构配备领导人员的数额作出规定,主要是根据有关规定加以确定。条例第二章就地方各级人民政府行政编制的审批权限与程序,作出了具体规定。
    四、监督检查
    由于机构编制管理是包括事前、事中、事后各阶段的全程管理,对机构编制执行情况的监督检查是机构编制管理一个必不可少的环节。机构编制方针政策的贯彻、有关法律法规的实施、“三定”规定的落实,都需要监督检查来加以保证。条例有关地方机构编制管理的实体性和程序性规定,要切实得以执行,监督检查是不可或缺的手段。因此,条例将机构编制的监督管理作为一项重要内容,在第四章中专门做了规定。中央编办、监察部根据条例的相关规定,联合制定了《机构编制监督检查工作暂行规定》,就机构编制监督检查的主体、程序和方式等进行了细化,使监督检查工作逐步健全和规范。


第三条


    第三条 地方各级人民政府机构设置和编制管理工作,应当按照经济社会全面协调可持续发展的要求,适应全面履行职能的需要,遵循精简、统一、效能的原则。
    【条文解读】
    本条是关于地方机构编制管理原则的规定。
    一、符合科学发展观的要求
    地方机构编制管理工作“应当按照经济社会全面协调可持续发展的要求”,这一表述体现了科学发展观的精神,实际上确立了科学发展观在机构编制管理工作中的统领地位。机构编制管理工作在党和国家工作大局中的特殊性和重要性,决定了我们必须把科学发展观作为根本指导方针,通过合理设置机构、科学配置职能、完善运行机制、提高行政能力,促进政府全面高效地行使权力、履行职责,为落实科学发展观和构建社会主义和谐社会提供体制保障,使我国的行政管理体制逐步适应经济社会全面协调可持续发展的要求;必须牢固树立以人为本的管理理念,更加注重政府社会管理和公共服务职能的完善,更加关注直接面对基层和群众的“窗口”机构的建设,使职能配置和机构设置更加贴进和方便群众并有利于群众切身利益的问题的解决;必须确立围绕大局、统筹兼顾的工作思路,明确工作定位和工作目标,改进工作方法和管理手段,既严格控制机构编制,又重视适应工作需要及时调整机构编制,将机构编制管理工作放在党和国家的工作的大局中来运筹,为党和国家的中心工作服务。
    二、适应全面履行职能的需要
    地方机构编制管理工作要“适应全面履行职能的需要”,是指通过科学、规范的管理,使机构设置和编制配备能够保证政府全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。为此,机构编制管理机关在做好合理配置部门职责的同时,还应当及时掌握政府部门职能变化的情况,准确地分析职能变化对机构编制的影响,适时加以调整和优化,满足各级政府全面履行职能的需要。
    三、遵循精简、统一、效能的原则
    机构编制管理工作必须“遵循精简、统一、效能的原则”。这一原则是党和国家对机构编制工作的一贯要求。早在延安时期,毛泽东同志就提出,“精兵简政”必须是严格的、彻底的、普遍的,必须达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的。新中国成立后,在长期的改革和管理实践中,我们又反复强调精简、统一、效能,并将其作为我国机构编制管理工作的基本原则加以坚持。条例把这一原则通过法规的形式加以确认,有利于坚持机构编制管理的基本目标和要求,保持机构编制管理方针政策的长期性和稳定性。
    (一)精简原则
    我国社会主义初级阶段的基本国情和现实财力状况,要求我们必须长期坚持“精兵简政”的方针。改革开放以来,我国进行过几次大规模的政府机构改革,使机构设置和人员配备基本适应政府履行职能的需要,但随着经济社会的不断发展和经济体制改革的深化,政府机构的改革任务仍很艰巨,政府机构和人员的规模必须继续加以严格控制。当然,精简不能简单地理解为数量上的减少,主要是指要切实转变政府职能,减少政府运行成本,提高政府运行效能。
    (二)统一原则
    这包括了两层含义:一是机构编制管理工作的高度统一。国务院统一领导全国范围内的机构编制管理工作,地方各级人民政府统筹管理本行政区域的机构编制,机构编制管理机关在同级人民政府领导下负责具体的管理工作。这里尤其强调“一枝笔”审批制度,即根据中央有关文件的规定,凡是涉及机构编制事项,均由机构编制管理机关“一家管理、一家审批、一家发文”,其他任何部门和单位无权决定机构编制事项。二是政府职责体系和机构设置的有机统一。要从政府整体上所担负的责任出发,通盘考虑职责的具体配置和机构的具体设置,使之适应政府职能的全面高效履行,并且形成部门间协调配合机制,使各部门的工作形成一盘棋,服从和服务于党和国家中心工作的大局。
    (三)效能原则
    机构编制管理的精简和统一,最终都要服务于提高政府的运行效能。效能原则的基本要求是,机构编制管理工作应当通过科学规范部门职能,合理设置机构,优化人员结构,不断改善机构编制资源的配置效率,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制,促进政府整体效能的提高。坚持效能原则,应当做到以下两点:一是分工合理。职能划分得科学、合理,是保证行政效能的前提。如果职责不清楚、不明确,或者交叉、重复,必然造成不同机构间的权力争抢或者推诿扯皮,从而降低政府运行的效能。二是权责一致。责任与职权是机构的两大要素,两者的相互关系状况,直接制约着机构的效能。一个机构负有多大责任,就应赋予多大职权,反之,有多大职权,就应承担多大责任。实践证明,机构的职权与责任相一致,是保证和提高机构效能的重要条件。


第四条


    第四条 地方各级人民政府的机构编制工作,实行中央统一领导、地方分级管理的体制。
    【条文解读】
    本条是关于地方机构编制管理体制的规定。
    统一领导、分级管理,是我国现行的机构编制管理体制。这一管理体制是由我国作为单一制国家的体制决定的,也是我国机构编制管理几十年来的一贯做法,符合我国机构编制管理工作的现实需要,对全面加强机构编制管理、保障行政管理体制改革的顺利进行发挥了重要作用。条例将这一体制通过法律的形式加以确认。
    统一领导,指的是国务院统一领导各级人民政府的机构编制管理工作,制定全国性的机构编制管理法律法规和方针政策,由国务院机构编制管理机关负责组织实施、具体落实和监督检查,并具体指导和协调地方各级人民政府的机构编制管理工作。根据宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法以及本条例的规定,统一领导主要体现在:规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分,审批省、自治区、直辖市人民政府厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并,审定地方各级人民政府的行政编制总额,审批不同层级之间行政编制的调整,在地方行政编制总额内对特定的行政机构的行政编制实行专项管理,制定事业编制的全国性标准,审核地方的事业单位机构和编制管理办法等。
    分级管理,指的是县级以上地方各级人民政府在国务院的统一领导下,负责本地区的机构编制管理工作,制定符合本地实际的地方性法规和政策措施,由同级机构编制管理机关负责组织实施、具体落实和监督检查,并具体指导和协调下级人民政府的机构编制管理工作。


第五条


    第五条 县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当按照管理权限履行管理职责,并对下级机构编制工作进行业务指导和监督。
    【条文解读】
    本条是关于机构编制管理机关的管理权限的规定。这里所说的机构编制管理机关,包括了各级机构编制委员会及其办事机构——编办。机构编制管理机关依据有关法律法规的规定和同级人民政府赋予的管理权限,履行管理职责。
    总的来看,各级机构编制管理机关的职责权限有很多共性的方面。比如:研究拟定机构编制管理的方针、政策和规划计划,经党委、政府批准后负责贯彻落实;承担本行政区域内机构编制管理的具体管理工作,审核同级人民政府行政机构和事业单位的职能配置、内设机构、编制和领导职数;对本行政区域内各级、各部门的机构编制执行情况进行监督检查,等等。
    当然,不同层级机构编制管理机关的职责范围也不尽相同。根据宪法、法律以及有关规定,有些职责应由国务院机构编制管理机关承担,比如,研究拟定全国机构编制管理的行政法规和方针政策,审核地方各级人民政府的行政编制总额,审批不同层级之间行政编制的调整,制定事业编制的全国性标准等。有些职责应由省一级机构编制管理机关承担,比如,统一制定本省、自治区、直辖市事业单位机构编制管理办法,研究拟定本行政区域内各级人民政府行政编制总额的方案,审批本行政区域内乡镇事业编制总量等。有些职责应由县一级机构编制管理机关承担,比如对乡镇人民政府行政机构和事业单位的机构编制进行具体管理等。
    在上下级机构编制管理机关之间,除规定的上级对下级的审批事项之外,主要是业务上的指导与被指导、监督与被监督的关系。这与统一领导、分级管理的机构编制管理体制是一致的。


第六条


    第六条 依照国家规定的程序设置的机构和核定的编制,是录用、聘用、调配工作人员、配备领导成员和核拨经费的依据。县级以上各级人民政府应当建立机构编制、人员工资与财政预算相互制约的机制,在设置机构、核定编制时,应当充分考虑财政的供养能力。机构实有人员不得突破规定的编制。禁止擅自设置机构和增加编制。对擅自设置机构和增加编制的,不得核拨财政资金或者挪用其他资金安排其经费。
    【条文解读】
    本条是关于地方机构编制管理和人事管理、财政管理等之间相互协作与制约机制的规定。
    一、人员的考录调整、经费拨付应当以机构编制部门批准的机构和编制数为依据
    对此,中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》(厅字〔2007〕2号)明确要求,只有在机构编制部门审核同意设置的机构和核批的编制范围内,公务员主管部门才能配备人员和核定工资,财政部门才能列入政府预算范围并核拨经费。本条中,所谓“国家规定的程序”,是指有关法律法规和规范性文件所规定的机构编制审批程序,其中包括了本条例第二章规定的行政机构及其内设机构设置的审批程序,第三章规定的行政编制核定程序。所谓“设置的机构和核定的编制”,是指各级人民政府及其机构编制管理机关按照规定权限和程序,批准设立的机构数额和确定的编制数额。“录用”是指行政机构在规定的编制范围内,经公务员主管部门批准,招录和使用公务员。“聘用”主要是指事业单位在规定的编制范围内,经公务员主管部门批准,采取签订聘用合同的形式吸收新的工作人员。“调配”是指在不同行政机构之间或行政机构与其他机构之间进行的人员调动,或者在同一机构内部不同部门或岗位之间进行人员调整。
    二、建立机构编制、人员工资与财政预算相互制约的机制
    机构编制管理是一项综合性工作,必须与人事管理、财政管理等相互配合、相互制约,才能形成有效的控制机制。近年来,一些地方结合实际,探索出预算手段、法律手段、行政手段相结合,机构编制、财政、组织人事、监察、审计等部门相互协调的综合约束机制,取得了比较好的效果。条例在总结这些有益经验的基础上,以法规形式对此提出了原则要求。这样规定有利于机构编制部门与相关部门形成合力,共同把好进人关,保证机构编制管理的严肃性和有效性。本条规定,在设置机构、核定编制时,应当充分考虑财政的供养能力。这主要是指,机构设置和编制配备既要适应职能和任务的需要、保证各方面工作的正常运转,又要把实际财力状况作为确定机构编制的一个重要因素,坚持适度从紧,节约行政成本,以尽量小的行政成本创造尽量大的行政效益。
    三、机构实有人员不得突破规定的编制
    本条中所称的“机构”,既包括行政机构,也包括事业单位。“机构实有人员”,是指行政机构或者事业单位实际在岗、承担一定职责的全体工作人员。依照本条规定,机构实有人员数应当小于或者等于规定的编制数,但不得超出规定的编制数。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》(厅字〔2007〕2号)规定,凡按规定批准设立的行政机构和事业编制都要实行定编定员,确保具体机构设置与按规定审批的机构相一致、实有人员与批准的编制领导职数相对应。
    四、禁止擅自设置机构和增加编制
    机构的设立和编制的增加,必须报经机构编制管理机关审核,由机构编制管理机关按照规定的程序报请批准。未经规定的程序审批,任何部门和单位无权自行设立机构,无权自行确定编制。如有未经批准擅自设置机构和增加编制的情况,财政部门不得为其提供任何形式的经费来源。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》(厅字〔2007〕2号)要求,对超编进入的人员,公务员主管部门不得办理录用、聘用、调任手续、核定工资,财政部门不得列入统发工资范围,不得以虚报人员等方式占用行政编制和事业编制、冒领财政资金。


第七条


    第七条 县级以上各级人民政府行政机构不得干预下级人民政府行政机构的设置和编制管理工作,不得要求下级人民政府设立与其业务对口的行政机构。
    【条文解读】
    本条是关于禁止“条条干预”问题的规定。
    “条条”是相对于“块块”而言的,我们习惯把管理中有上下级划分的系统称为“条条”;把以地域划分的系统称为“块块”。禁止“条条干预”,是机构编制管理工作的一贯要求。条例针对实际工作中“条条干预”问题仍然比较突出的状况,将其作为一项禁止性规定,纳入法律规范中。其基本要求是,机构编制实行集中统一管理,上级业务主管部门对本系统下级部门和单位的机构编制事项,不能直接或间接采取任何形式进行干预。

    1997年颁布实施的《国务院行政机构设置和编制管理条例》规定:“国务院行政机构不得干预地方各级人民政府的行政机构设置和编制管理工作,不得要求地方各级人民政府设立与其业务对口的行政机构。”中共中央办公厅、国务院办公厅于2001年和2002年下发的有关文件中也要求,各部门在制定规章、下发文件时,不得就机构编制问题作出规定;不得要求地方政府设置上下对口的机构,不得把地方机构设置与划拨经费相联系,更不得把是否设置机构作为“评比”、“达标”的条件,从而干预地方机构设置。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》(厅字〔2007〕2号)进一步明确要求:“上级业务部门不得干预下级部门的机构编制事项,不得要求下级部门设立与其业务对口的机构或提高机构规格,不得要求为其业务对口的机构配备或增加编制。各业务部门制定的行业标准,不得作为审批机构编制的依据。”


第二章  机构设置管理


第八条


    第八条 地方各级人民政府行政机构应当以职责的科学配置为基础,综合设置,做到职责明确、分工合理、机构精简、权责一致,决策和执行相协调。
    地方各级人民政府行政机构应当根据履行职责的需要,适时调整。但是,在一届政府任期内,地方各级人民政府的工作部门应当保持相对稳定。
    【条文解读】
    本条是有关行政机构设置原则的规定。
    一、科学配置职责
    地方各级人民政府行政机构的设置,是国家政权建设的一项基础性工作,也是党和政府配置执政资源的重要组成部分。设置机构的基础是职责配置,也就是要解决所设机构是“干什么”和“由谁干”的问题。在职责配置中关键是如何体现“科学”二字。首先,机构编制工作要以科学发展观为指导,通过合理设置机构,完善行政机构运行机制,提高行政能力。其次,机构编制工作要尊重行政管理体制与机构编制的发展规律,坚持一切从实际出发,实事求是。例如,随着行政管理体制改革的不断深化,要强化政府社会管理和公共服务的职能,就要正确处理好政府与市场、政府与社会、政府与中介组织的关系,将政府的职责定位在该管而且必须管好的事情上,政府管不了也管不好的事情可以交给市场、社会和中介组织。
    科学配置的目标是:职责明确、分工合理、机构精简、权责一致,决策和执行相协调。“职责明确”就是该由哪个部门干的事要明确,规定不能模棱两可,使人产生歧义或者无从下手。“分工合理”就是要避免机构职能上交叉重叠,防止出现“一事都争着管”或者“都不管”的情形。“权责一致”就是在赋予部门权力的同时还必须规定相应的责任,实行权责对等。通过强化责任追究,健全行政问责制,建设责任政府。“决策和执行相协调”就是要从制度上保证决策内容和决策程序的科学以及监督顺畅和执行有力,改变权力过于集中的现象,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,提高政府的公信力和执行力。
    二、机构精简
    我国宪法第二十七条规定:“一切国家机关实行精简的原则”。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条规定:“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则,设立必要的工作部门”。条例的规定既是根据宪法法律的规定,同时也体现了深化行政管理体制改革的必然要求。为了科学配置职责,有必要将职责相同或者相近的部门综合设置,减少因机构横向设置过细造成的部门间职责交叉和重叠,实现机构精简。
    三、动态调整
    地方各级人民政府行政机构的设置还应当根据经济社会发展的变化以及政府履行职责的需要,有增有减,适时调整。但是,在一届政府任期内,地方各级人民政府的工作部门应当保持相对稳定。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十八条的规定:“地方各级人民政府每届任期五年。”为了保证工作的连续性和稳定性,在一届政府任期的五年内,除个别情况外,各级地方人民政府的工作部门一般不作大的调整。


第九条


    第九条 地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称,由本级人民政府提出方案,经上一级人民政府机构编制管理机关审核后,报上一级人民政府批准;其中,县级以上地方各级人民政府行政机构的设立、撤销或者合并,还应当依法报本级人民代表大会常务委员会备案。
    【条文解读】
    本条是有关行政机构设立或者调整的程序性规定。
    一、审批程序
    地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称,由本级人民政府提出方案,经上一级人民政府机构编制管理机关审核后,报上一级人民政府批准。
    (一)审批的事项:“地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称。”“设立”是指根据有关规定或者决定,需要新设立一个行政机构,这个机构可以是政府的工作部门也可以是其它的行政机构。“撤销”是指通过法定程序这个机构不再存在也不能履行过去的职能。“合并”是将两个或者两个以上现有的行政机构并为一个。“变更规格”是指原有行政机构的规格发生变化,被提升或者降低,比如,将一个副处级单位提升为处级单位。“变更名称”是指由于职能或者隶属关系变化等原因,原行政机构使用新的名称。
    (二)审批的程序:“由本级人民政府提出方案,经上一级人民政府机构编制管理机关审核后,报上一级人民政府批准。”比如,某县根据工作需要,打算合并两个行政机构,首先应由这个县的政府提出方案,具体方案的拟定应是编办并报编委同意。形成方案后,以县政府的名义报县的上一级人民政府的机构编制机关审核,由上一级机构编制机关报同级的人民政府批准。
    根据中央和国务院有关文件的规定,机构编制管理机关是各级机构编制委员会的常设办事机构,既是党委的工作部门,也是政府的工作部门。地方各级机构编制委员会办公室具体执行中央的机构编制政策和下达的机构编制指标,对本级工作部门和直属事业单位的职能、内设机构、人员编制、领导职数及各部门所属事业单位的机构编制和下一级工作部门的设置实行直接管理。因此,机构编制管理机关履行职责的行为实际上就是政府的行为。如果将机构编制机关的工作与政府的工作完全分割开,认为条例规定由政府报方案,机构编制机关可以不参与拟定方案的理解是不正确的。
    关于省、自治区和直辖市直接管理市、县机构编制,如何与此条有关行政机构设置应报上一级政府审批的规定相衔接的问题,根据宪法第三十条关于“省、自治区分为自治州、县、自治县、市”,“直辖市和较大的市分为区、县”的规定,省的“下一级”可以是市,也可以是县;市的“下一级”可以是县,也可以不是县。因此,省、自治区和直辖市直接对市、县机构编制进行统一管理的做法,与此条规定不存在冲突。对于副省级市的机构编制事项条例中没有涉及,我们认为,仍然应当按照现有的政策和文件规定执行。
    二、备案程序
    根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条的规定,“省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并,由本级人民政府报请国务院批准,并报本级人民代表大会常务委员会备案。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并,由本级人民政府报请上一级人民政府批准,并报本级人民代表大会常务委员会备案。”为了与法律相衔接,条例规定:“县级以上地方各级人民政府行政机构的设立、撤销或者合并,还应当依法报本级人民代表大会常务委员会备案。” 根据有关文件的规定,“省级以下政府不分为组成部门和直属机构,统称政府工作部门。”因此,省一级需要备案的只是“地方各级人民政府的工作部门”,其它行政机构的设立、撤销或者合并不需要报人大常委会备案。


第十条


    第十条 地方各级人民政府行政机构职责相同或者相近的,原则上由一个行政机构承担。
    行政机构之间对职责划分有异议的,应当主动协商解决。协商一致的,报本级人民政府机构编制管理机关备案;协商不一致的,应当提请本级人民政府机构编制管理机关提出协调意见,由机构编制管理机关报本级人民政府决定。
    【条文解读】
    本条是有关行政机构职责管理与协调机制的规定。
    一、职责管理
    为防止行政机构职责交叉重复,造成部门之间的相互推逶和扯皮,从而降低行政效率,本条规定,相同或者相近的职责,原则上由一个行政机构承担。这里不排除特殊情况下由几个部门共同承担某项职责的可能性。
    二、职责协调的机制
    本条规定“行政机构之间对职责划分有异议的,应当主动协商解决。”这里的“有异议”不是指在划分职责时的不同意见,而是指在执行中或者说是在遇到问题需要解决时,不同部门对各自应当承担的职责存在不同的理解和认识,从而影响了问题的及时解决。因此,本条规定了两种协调办法:一是协商一致的,报本级人民政府机构编制管理机关备案。这主要是充分发挥各部门的主动性、积极性,鼓励部门之间的配合与协调,但要将结果报本级机构编制管理机关,以便进一步加强对职责的管理和动态调整。二是协商不一致的,有异议的部门应当提请本级人民政府机构编制管理机关提出协调的意见,经机构编制管理机关协调后,报本级人民政府决定。


第十一条


    第十一条 地方各级人民政府设立议事协调机构,应当严格控制;可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的,不另设立议事协调机构。
    为办理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构,应当明确规定其撤销的条件和期限。
    【条文解读】
    本条是关于设立议事协调机构的规定。
    一、严格控制议事协调机构的设立
    在行政运行过程中,经常会有政策执行和职责分工中的各种分歧和问题,需要在一些层次和环节上进行沟通与协调,议事协调机构在这方面发挥了重要的作用。议事协调机构主要承担跨行政机构、跨行政区域重大问题、重要业务工作的研究决策或组织协调工作。议定事项经批准后,由有关行政机构按照各自职责负责处理。根据我国现行行政管理体制和各级机构设置状况,设置少量议事协调机构是必要的。通过各部门的协商取得共识、形成合作,使一些争议性问题在事先找到解决的方案,可以降低决策成本,提高决策效率。目前,议事协调机构设置过多,有的代替了部门的工作,有的常设化、实体化,增加了工作层次和环节,降低了行政效率,因此,议事协调机构的设立必须严格控制。现有机构可以承担或者进行协调可以解决问题的,不另设立议事协调机构。条例实施后,对议事协调机构的审批应当按照本条的规定执行,对以往设立的议事协调机构,应当按照条例的精神,撤销与现有职能部门工作交叉重复或临时性工作任务已经完成的议事协调机构;合并工作任务相近、组成单位基本相同的议事协调机构。
    二、条件和期限的规定
    有些议事协调机构是为了完成临时性工作任务而设立的,或者是为办理一定时期内某项特定工作设立的,对于这类机构在设立之初就应当明确规定其撤销的条件和期限,在完成任务后应当按照规定履行必要的撤销手续。


第十二条


    第十二条 县级以上地方各级人民政府的议事协调机构不单独设立办事机构,具体工作由有关的行政机构承担。
    【条文解读】
    本条是有关议事协调机构的办事机构的规定。
    条例对议事协调机构的办事机构作了比较严格的规定。根据本条的规定,县级以上地方各级人民政府可以根据工作需要设立议事协调机构,但不单独设立办事机构,具体工作由有关的行政机构承担。也就是说,议事协调机构可以将办事机构设在有关职能部门内,但不独立,也不新增人员编制。还可以通过建立形式灵活便捷的部门联席会议机制,沟通情况,信息共享,协调分歧,减少行政层次,降低行政成本。


第十三条


    第十三条 地方各级人民政府行政机构根据工作需要和精干的原则,设立必要的内设机构。县级以上地方各级人民政府行政机构的内设机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称,由该行政机构报本级人民政府机构编制管理机关审批。
    【条文解读】
    本条是有关行政机构内设机构的规定。
    一、设立的原则
    内设机构是指地方各级人民政府工作部门内部为履行职责需要而设立的机构。内设机构是政府工作部门的重要组成部分,所以,条例对此作了专门的规定。内设机构的设立要符合精干的原则,要减少层次,横向分工不宜过细,能设一个机构的不设两个或者两个以上。
    二、审批程序
    内设机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称,首先要由该行政机关提出,报同级人民政府机构编制管理机关审批。比如,某县公安局要新设立一个科,应由这个公安局将设立的报告送县编办审核后报县编委按规定程序审批。
    三、与公务员法相关规定衔接的问题
    《中华人民共和国公务员法》第十六条规定:“ 公务员职务分为领导职务和非领导职务。领导职务层次分为:国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。非领导职务层次在厅局级以下设置。”关于县级人民政府行政机构设立必要的内设机构,如何与公务员法第十六条有关领导职务层次最低为“乡科级副职”的规定相衔接的问题,我们认为,机构规格与领导职务层次既有联系,又有区别。县级人民政府行政机构可以根据本条例第十三条规定,设立必要的内设机构;同时,在确定行政机构工作人员的行政级别时,应遵循公务员法第十六条的规定。


第三章  编制管理


第十四条


    第十四条 地方各级人民政府行政机构的编制,应当根据其所承担的职责,按照精简的原则核定。
    【条文解读】
    本条是关于行政机构的编制核定原则的规定。
    本条中“行政机构的编制”是指机构编制管理机关核定的行政机构的人员数额和领导职数。行政机构的编制都应是行政编制。
    行政机构的编制核定是机构编制管理中的一项重要内容。合理核定行政机构的编制,是做好编制管理工作的基础和前提。合理确定行政编制的总规模,科学核定各行政机构的编制,是一项非常复杂的工作,需要统筹考虑人口、面积、经济水平、宗教、历史文化传统、每个部门承担的任务、社会发展需要等各项因素,涉及政治、经济、社会、资源、文化等诸多方面。通常行政编制核定后,一定时期内应保持相对稳定。因此,核定行政机构的编制,既要考虑长远发展,又要立足当前实际。
    根据本条例规定,核定地方各级人民政府行政机构的编制应当遵循三个原则,一是根据其承担的职责,二是根据财政供养能力,三是要精简。
    一、根据行政机构承担的职责核定编制
    具体到一个单位,编制核定的基本依据是看工作量的大小和难度等,而一个行政机构的工作量主要取决于其承担的职责。因此,核定行政机构的编制应首先考虑行政机构承担的职责。
    明确每个行政机构的职责,应从界定政府职责入手,即明确政府应该做什么,不该做什么。在社会发展的不同阶段,政府承担的职能侧重点也不同。随着我国社会主义市场经济体制的建立和日趋完善,政府职能随之不断转变,一些职能逐步弱化,如直接管理社会经济事务等职能,另一些职能则需要加强,如宏观调控、公共服务等。政府管理的方式和手段也发生了变化,各种信息化、科技化先进手段在管理中应用日益广泛,单纯使用行政命令的管理方式正在向综合使用经济、法律、行政等多种手段转变。当前,为促进经济社会和谐有序健康发展,应保证政府有足够的人员能够承担其应当履行的各项职责,为经济社会发展服务,做到既不缺位,也不越位。一味精简并不是最终目的,应在科学界定政府职责的基础上合理确定政府的规模,然后根据各行政机构承担的具体职责,确定其编制。
    二、根据财政供养能力核定编制
    行政机构的工作人员履行行政管理职责,其工资、福利等都由国家财政支付,行政机构的编制是财政部门支付人员工资和相关行政经费的基本依据。从这个意义上说,核定人员编制就是核定人员经费开支。行政机构的编制增加过多过快,势必导致政府财政负担加重,进而影响其他各项事业的发展。因此,核定行政编制要考虑财政实际承受能力,根据地方经济发展水平量力而行。
    三、按照精简的原则核定编制
    在保证前两项条件的基础上,编制应尽量精简。将政府行政机构人员控制在最低限度,有助于促进行政机构人员提高素质,减少推诿扯皮现象,提高工作效率,降低行政成本。新中国成立以来,我国已进行了几次较大规模的机构改革,其中一项主要内容就是精简机构和编制。通过立法,以法律手段控制机构和编制盲目膨胀,增强了机构编制管理工作的严肃性和权威性,有利于巩固机构改革成果,推进行政体制改革顺利进行。


第十五条


    第十五条 机构编制管理机关应当按照编制的不同类别和使用范围审批编制。地方各级人民政府行政机构应当使用行政编制,事业单位应当使用事业编制,不得混用、挤占、挪用或者自行设定其他类别的编制。
    【条文解读】
    本条是关于编制类别和使用范围的规定。
    一、编制的类别
    编制根据不同需要,可以从不同角度进行不同的分类。实践中,不少地方的编制类别比较混乱,包括行政编制、事业编制、政法专项编制、军转编制、行政执法编制、老干编制、工勤编制、临时编制、派驻编制、周转编制、地方自定编制等,各类编制混用的现象也比较突出。
    为规范编制管理的基本秩序,条例明确规定,在我国当前的机构编制管理中,编制分为行政编制和事业编制两大类。
    行政编制是人员编制中最基本、最重要的类别之一。这里需要说明的是,我国的行政编制不仅适用于行政机构,还适用于其他各类机关除工勤人员以外的工作人员。公务员法和中央文件规定,中国共产党机关、国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关以及政协机关和民主党派、人民团体机关,这些机关除工勤人员以外的工作人员都是公务员,其经费均由国家财政开支。这些机关的人员使用的编制,都是行政编制。
    行政编制的主要特点是:行政编制的总数都是由中央统一核定下达,地方各级有权在中央下达的编制总数内分配和调剂使用,但无权突破中央核定下达的行政编制总额,自行增加行政编制数额。
    人员编制的另一个重要类别是事业编制。事业编制是指事业单位使用的编制。与行政编制相比,事业编制具有以下几个显著的特点:
    1、事业编制的使用范围广泛。事业单位的范围涉及社会政治经济文化生活的各个方面,包括教育、科技、文化、新闻出版、广播、卫生、农林水利、交通、气象、社会福利等各类单位。
    2、事业编制的经费开支形式多样。事业编制根据经费来源大体可以分为两种类型:财政补助和经费自理。财政补助又分为全额补助和差额补助两种情况。经费自理即通常所说的自收自支。
    3、事业编制有一系列比较复杂的编制标准。事业编制根据机构性质、服务对象的特点和工作量、工作方式,可以有多种定员方法和标准。每一种标准,都是围绕本类事业单位的主要任务,通过研究人员的比例、结构及内部组织,运用一些专门的测算手段、方法,来确定人员编制,使之达到科学、合理。
    4、事业编制受经济因素的影响较强。事业单位的发展,增加包括人员编制在内的各项投入,通常与一个地区经济发展水平和财政状况密切相关。
    二、编制的使用范围
    行政机构使用行政编制,但需要强调的是,我国行政编制的使用范围并不仅限于行政机构,还包括其他机关人员。主要包括以下七类人员:(1)中国共产党机关的工作人员;(2)人大机关的工作人员;(3)行政机关的工作人员;(4)政协机关的工作人员;(5)审判机关的工作人员;(6)检察机关的工作人员;(7)民主党派和部分人民团体机关的工作人员。
    事业编制的使用范围是事业单位。事业编制的特点决定了事业编制在审批程序、管理原则、管理方法上都区别于行政编制。因此,必须划清行政编制与事业编制的界限,严格区分两者的使用范围,不得互相挤占、挪用。
    目前,一些地方由于行政编制有限等多种因素,非事业单位使用事业编制,行政机构中行政编制、事业编制混用的现象比较突出,在编制管理上造成了混乱,变相增加了财政负担。还有一些地方,在正式核定行政编制和事业编制之外,自行设立名目繁多的自定编制,扰乱了正常的机构编制管理秩序,亟需进行规范。
    因此,本条例明确规定,机构编制管理机关应当按照编制的不同类别和使用范围审批编制。地方各级人民政府行政机构应当使用行政编制,事业单位使用事业编制,不得混用、挤占、挪用或者自行设定其他类别的编制。


第十六条


    第十六条 地方各级人民政府的行政编制总额,由省、自治区、直辖市人民政府提出,经国务院机构编制管理机关审核后,报国务院批准。
    【条文解读】
    本条是关于行政编制总额管理和审批程序的规定。
    行政编制总额,是一个地区所有行政编制的总员额,是该地区政治、经济、文化、社会发展总体规划的有机部分,与各项具体规划都直接相关。因此,核定行政编制总额是编制管理的基本方法,是国家对行政编制从宏观上进行调节和控制的基本手段。
    宪法第八十九条规定:“国务院行使下列职权:……审定行政机构的编制,依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员”。根据宪法及其他有关规定,全国行政编制总额的核定和调整权属于国务院。各地、各级国家机关都无权自行扩大行政编制的总额。地方各级人民政府只能根据上级审定的行政编制总额,分配下达所属各级国家机关的行政编制总额,具体审批本级各机构的行政编制。
    地方各级人民政府行政编制总额的具体核定程序是:省、自治区、直辖市人民政府根据本地区实际,提出本辖区各级人民政府的行政编制总额,经国务院机构编制管理机关审核后,报国务院批准下达。在国务院核定的编制总额范围内,各省、自治区、直辖市人民政府及以下的各级政府分别下达下级地区的编制总额。
    省、自治区、直辖市人民政府根据国务院审定的行政编制总额,分配下达所属各级国家机关的行政编制,具体审批省、自治区、直辖市一级的行政编制。地级市一级根据省、自治区下达的行政编制总额,分配下达所属各级国家机关的行政编制,具体审批地级市一级的行政编制。县、县级市、区一级根据市或直辖市审定的行政编制总额,确定本级行政编制和所属乡、镇、街道的行政编制。
    地方各级人民政府的行政编制总额核定后,地方各级人民政府的行政编制配置或调整必须在编制总额范围内严格按照规定的程序审批,不得擅自增加。


第十七条


    第十七条 根据工作需要,国务院机构编制管理机关报经国务院批准,可以在地方行政编制总额内对特定的行政机构的行政编制实行专项管理。
    【条文解读】
    本条是关于行政编制专项管理的规定。
    行政编制中,有一类比较特殊的编制,由某些特定的行政机构使用,国家对这类编制实行单列,专项管理。实行专项管理的行政编制主要是政法专项编制。政法专项编制包括地方各级法院、检察院、公安、国家安全、司法行政机关和监狱、劳教系统使用的行政编制等。这些系统的行政编制总额由中央统一审定,逐级下达,专项使用。
    理解本条规定应把握几层意思:
    第一,专项管理编制的审批权在国务院。所有专项管理的编制要由中央统一下达,地方不得自行核定下达。
    第二,专项管理的编制要在行政编制总额内。专项管理的编制并不是独立于行政编制和事业编制以外的新的编制种类,只是行政编制中的一个特殊种类,适用于特定的行政机构。
    第三,专项管理的编制,不得用于规定的对象和范围之外。这种管理方式有利于特殊行业业务上集中统一要求,根据自身特点及时对人员编制在审定的总额内进行灵活管理,以满足工作需要。编制单列也保证了这些特定的行政机构的编制不被其他部门挤占。


第十八条


    第十八条 地方各级人民政府根据调整职责的需要,可以在行政编制总额内调整本级人民政府有关部门的行政编制。但是,在同一个行政区域不同层级之间调配使用行政编制的,应当由省、自治区、直辖市人民政府机构编制管理机关报国务院机构编制管理机关审批。
    【条文解读】
    本条是关于行政编制分级管理的规定。
    在我国,行政编制的管理非常严格,也相对稳定,但核定后并非一成不变。随着经济社会的发展,政府职能逐步转变,有些职能加强的部门需要增加编制,有些职能弱化甚至取消的部门应减少编制,编制要随着行政机构职能变化的需要不断进行调整,实行动态管理。本条对行政编制调整使用的权限和审批程序作出了规定,既坚持严格控制行政编制总额的原则,又给地方编制管理留出了一定的空间和灵活性。本条主要规定了两种行政编制调整使用的情况:
    一、同级有关部门之间的行政编制调整
    大多数行政编制调整属于这种情况。本条例规定,地方各级人民政府的行政编制总额确定后,可以根据履行职责的需要调整本级人民政府有关部门的行政编制。这明确了同级有关部门之间的行政编制调整权限在本级人民政府,即在不超出行政编制总额的前提下,本级人民政府可以根据履行职能的需要,对不同部门之间的行政编制加以调整使用,不需报上级人民政府及机构编制管理机关审批。
    二、同一个行政区域内不同层级之间调配使用行政编制
    按照分级管理的原则,各级人民政府机构编制管理机关各负其责。如果在同一个行政区域内,跨层级调配使用行政编制,应由省级人民政府机构编制管理机关报国务院机构编制管理机关审批。例如,在北京市内,市一级的行政编制要调配到下属区、县一级使用,应由北京市机构编制管理机关报国务院机构编制管理机关审批。这样规定主要是考虑到,如果规定地方机构编制管理机关可以自行调整所辖区域内不同层级间的行政编制,容易造成上级挤占下级编制的问题。过去,我们经常可以看到这种情况:不少地方政府省级机构的行政编制相对宽松,而县乡两级人员编制紧缺,基层编制严重不足。特别是每次机构改革要求精简编制和人员时,上级随意挤占下级编制的现象尤为突出。为了在编制总额内最大限度的合理配置、使用资源,保证基层编制不被上级随意占用,本条例规定不同层级之间调配使用行政编制,要由国务院机构编制管理机关审批。


第十九条


    第十九条 地方各级人民政府议事协调机构不单独确定编制,所需要的编制由承担具体工作的行政机构解决。
    【条文解读】
    本条是关于地方各级人民政府议事协调机构编制的规定。
    议事协调机构的性质决定了其主要承担跨部门、跨地区的组织协调任务,通常并不承担具体办事职能,具体事务由有关的行政机构按照各自的职责负责办理。议事协调机构一般由相关行政机构的人员组成,本身没有单独的工作人员。因此,本条明确规定:“地方各级人民政府议事协调机构不单独确定编制,所需要的编制由承担具体工作的行政机构解决。”这一规定与《国务院行政机构设置和编制管理条例》对国务院议事协调机构的规定相同。主要是为了防止议事协调机构设置的随意性,充分发挥现有职能部门的作用,提高行政效率,减少财政负担。
    为了更好解决议事协调机构的问题,条例对议事协调机构的设置和管理作了严格规范。条例第十一条规定了要严格控制议事协调机构的设立,第十二条规定了县级以上地方各级人民政府的议事协调机构不单独设立办事机构,具体工作由有关行政机构承担。本条进一步对议事协调机构的编制做出相应规定,明确地方各级人民政府议事协调机构不单独确定编制,所需要的编制由承担具体工作的行政机构解决。


第二十条


    第二十条 地方各级人民政府行政机构的领导职数,按照地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的有关规定确定。
    【条文解读】
    本条是关于地方各级人民政府行政机构领导职数的规定。
    行政机构的领导职数是指行政机构中领导职务的数额。对领导职务的概念,公务员法作出了明确规定:“公务员职务分为领导职务和非领导职务。领导职务层次分为:国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。非领导职务层次在厅局级以下设置。”
    《国务院行政机构设置和编制管理条例》第二十一条规定:“国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构和国务院办事机构的领导职数,按照国务院组织法的规定确定。国务院组成部门管理的国家行政机构的领导职数,参照国务院组织法关于国务院直属机构领导职数的规定确定。”
    本条例参照了上述规定,对地方行政机构领导职数的数额未作详细规定,只规定了按照地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的有关规定确定。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十五条规定:“各厅、局、委员会、科分别设厅长、局长、主任、科长,在必要的时候可以设副职。办公厅、办公室设主任,在必要的时候可以设副主任。省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府设秘书长一人,副秘书长若干人。”据此可以看出,本条所说的领导职数,主要指地方各级人民政府行政机构的领导人员数额,不包含地方各级人民政府的“班子”成员。
    领导职数涉及的问题比较复杂,各地实际情况千差万别,每次制定机构改革方案或各部门的“三定”规定时,对领导职数都有相应规定,这些都是机构编制工作参照的依据。


第四章  监督检查


第二十一条


    第二十一条 县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当按照管理权限,对机构编制管理的执行情况进行监督检查;必要时,可以会同监察机关和其他有关部门对机构编制管理的执行情况进行监督检查。有关组织和个人应当予以配合。
    【条文解读】
    本条是关于机构编制监督检查的主体、内容和有关组织、个人法律义务的规定。
    监督检查过去一直是机构编制管理的一个薄弱环节。有效的监督和制约机制,是保证机构编制管理规定真正落实到位的一个重要条件。为此,党中央、国务院明确要求加强机构编制监督检查,切实维护机构编制管理的权威性、严肃性和法律效力。
    2007年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》,规定机构编制部门要加强对机构编制有关规定执行情况的监督检查。纪检监察机关应当依纪依法履行职责,检查执行机构编制管理规定中存在的问题,查处机构编制违纪违法行为。目前,全国很多地方的机构编制管理机关都成立了专门的监督检查机构,加强了对机构编制执行情况的监督检查。
    一、机构编制监督检查的主体
    根据条例规定,机构编制监督检查的主体是县级以上地方各级机构编制管理机关、监察机关和其他有关部门。机构编制管理机关作为机构编制的业务主管机关,按照管理权限和条例规定,对机构编制管理的执行情况进行监督检查,既是职权也是法定义务。如果某些违法行为的处理权限超出了机构编制管理机关的职责权限,应会同监察机关和其他有关部门进行监督检查。这里需要特别指出的是,机构编制管理机关本身是机构编制监督检查的主体,其内部具体负责监督检查的机构并不能作为机构编制监督检查的主体。
    《中华人民共和国行政监察法》第十六条规定:“县级以上地方各级人民政府监察机关对下列机关和人员实施监察:(一)本级人民政府各部门及其国家公务员;(二)本级人民政府及本级人民政府各部门任命的其他人员;(三)下一级人民政府及其领导人员。县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府监察机关还对本辖区所属的乡、民族乡、镇人民政府的国家公务员以及乡、民族乡、镇人民政府任命的其他人员实施监察。”
    《中华人民共和国行政监察法》第十八条规定:“监察机关为行使监察职能,履行下列职责:(一)检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题;(二)受理对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举;(三)调查处理国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为;(四)受理国家公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉,以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉;(五)法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。”
    由此可以看出,机构编制管理机关的监督检查与行政监察既有联系又有区别。
    机构编制管理机关主要是对编制执行情况进行事前、事中、事后的监督检查,防治违法违纪行为,核心是预防。监察机关主要是检查行政机关在遵守和执行法律、法规、政策中的问题,以及国家行政机关、公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为,核心是追究行政责任。对监督检查中发现的违法违纪问题,机构编制管理机关只能对单位采取建议整改、通报批评、责令限期纠正等处理措施,如需要追究相关责任人责任的,需移送监察机关或者主管机关处理。
    机构编制管理机关和监察机关在机构编制监督检查过程中应互相支持,协作配合。这样有利于及时掌握情况,尽早发现违法违纪行为线索,排除监督检查活动中的各种阻力,也有利于两个机关在查办案件方面相互衔接,促进监督资源整合,使专门监督和业务监督有机结合起来,形成合力。
    二、机构编制监督检查的内容
    机构编制监督检查的内容就是机构编制管理的执行情况。广义上说,监督检查和审批属于管理过程中的不同环节。据此我们可以理解为,机构编制监督检查的对象和内容与机构编制管理的对象和内容是一致的。
    《机构编制监督检查工作暂行规定》列出了机构编制管理机关、监察机关监督检查的事项:(一)机构编制管理法律、法规的贯彻执行情况;(二)地方各项机构编制管理政策、措施是否符合法律、行政法规和国家有关规定;(三)上级党委、政府、机构编制管理机关批准的改革方案中涉及机构编制事项的执行情况;(四)地方各级人民政府行政机构限额、行政和事业编制总量控制情况;(五)行政机构、事业单位职能配置、机构设置、编制配备、领导职数等机构编制事项的执行情况;(六)机构编制管理权限和审核、审批程序和执行情况;(七)受理违反机构编制管理规定问题的举报和查处违反机构编制管理规定问题的情况;(八)机构编制统计的情况;(九)其他需要监督检查的事项。
    近年来,一些地方和部门违反机构编制管理规定,擅自设立机构或为机构升格、超编进人、超职数配备领导干部、上级业务部门干预下级机构设置和编制配置等现象时有发生,社会各界反映比较强烈,这些问题都是机构编制管理机关应当进行监督检查的重点。过去,机构编制管理主要注重事前审批,对实际执行效果缺乏后续监管,机构编制工作在某些环节上缺位,影响了相关制度和规定的落实。今后的机构编制管理工作要逐步向事前审批和事后监督并重的模式转变。
    三、有关组织和个人的法律义务
    有关组织和个人对机构编制监督检查有配合的责任和义务。这里所说的“有关组织和个人”主要是指机构编制监督检查的对象。《机构编制监督检查工作暂行规定》第十五条对此也进行了规定:“机构编制监督检查的对象应当配合机构编制监督检查工作,及时、全面、客观地提供相关材料,并对调查事项涉及的有关问题做出解释和说明。凡弄虚作假、妨碍监督检查以及对监督检查人员打击报复的,依据有关规定严肃处理。”

 


第二十二条


    第二十二条 县级以上各级人民政府机构编制管理机关实施监督检查时,应当严格执行规定的程序,发现违反本条例规定的行为,应当向本级人民政府提出处理意见和建议。
    【条文解读】
    本条是关于机构编制管理机关进行监督检查程序要求的规定。
    一、机构编制监督检查程序
    县级以上各级人民政府机构编制管理机关实施监督检查时,应当严格执行规定的程序。“规定的程序”,是指机构编制管理机关在机构编制监督检查活动中应当遵循的方式、顺序、时限等规范。法定程序是特定权利、义务的实现过程。没有科学规范的程序,实体性规定便形同虚设。因此,这条规定特别强调了监督检查应当严格执行规定的程序,对确保监督检查取得实效具有重要意义。
    对于监督检查的程序,中央编办和监察部共同制定的《机构编制监督检查工作暂行规定》做了明确规定:“机构编制管理机关可以采取例行检查、专项检查等方式开展检查工作。检查工作按照下列程序进行:(一)拟订方案;(二)根据管理权限报批立项;(三)发出通知;(四)组织实施;(五)报告检查情况;(六)向被检查单位反馈检查情况,提出意见或者建议。特殊情况下,机构编制检查可以不事先通知。重大检查活动,机构编制管理机关可以会同监察机关联合进行。”
    二、违反条例规定行为的处理
    关于发现违反条例行为后的处理,本条规定,机构编制管理机关应当向本级人民政府提出处理意见和建议。主要考虑地方的机构编制管理是地方党委政府的事权。机构编制管理机关是在地方党委政府领导下工作的机构,对同级地方党委政府负责,与上级机构编制管理机关是业务上的指导与被指导关系。按照职责权限,机构编制管理机关发现违反机构编制管理规定的行为,一般应向本级人民政府提出意见和建议,由本级人民政府做出处理决定。


第二十三条


    第二十三条 地方各级人民政府机构编制管理机关,应当如实向上级机构编制管理机关提交机构编制年度统计资料,不得虚报、瞒报、伪造。
    【条文解读】
    本条是关于机构编制统计制度的规定。
    一、机构编制年度统计资料
    机构编制统计是机构编制管理的一项重要手段和方法,也是机构编制管理工作的一项基础性业务。本条所说的机构编制年度统计资料,是指对行政机构、事业单位的机构设置、人员编制及其他相关情况的年度数据统计,一般以每年12月31日为统计的截止时间。概括而言,机构编制统计具有规范性、系统性、定期性、强制性等特点。
    机构编制统计的作用主要有几个方面:
    一是为机构编制管理提供基本依据。通过对机构编制管理情况进行统计,可以及时、全面的了解和掌握组织机构、人员编制、在职人员数量、构成、分布等情况及其变化,为制定有关方针、政策,拟定机构改革和编制调整方案以及日常的机构编制审批工作,提供重要的依据。
    二是监督检查机构编制执行情况的重要手段。通过编制统计,机构编制管理机关可以对各级各部门机构编制的执行情况进行监督检查。通过对统计数据进行分析,可以检查机构编制日常管理工作中存在的问题,研究并改善机构编制管理工作。
    三是积累机构编制资料的重要途径。机构编制统计是通过数量指标体系研究组织机构及其规律的具体表现。将历年的机构编制统计资料进行汇总整理,作为重要的历史资料,对于研究机构编制沿革情况,具有重要意义。
    二、如实上报统计资料的义务
    机构编制年度统计资料采取层层上报的方式,即由机构编制管理机关将本级的机构编制统计数据进行收集汇总,报送上级机构编制管理机关。地方各级机构编制统计资料是否全面、准确、及时,直接关系到机构编制管理政策制定的科学性、合理性,影响到机构编制管理的实际效果。每个被统计单位都负有按时填报、如实填报的责任和义务。机构编制管理机关必须切实负起责任,保证统计数据的真实可靠。因此,条例要求地方各级人民政府机构编制管理机关必须认真如实提交机构编制年度统计资料,不得虚报、瞒报、伪造。


第二十四条


    第二十四条 县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当定期评估机构和编制的执行情况,并将评估结果作为调整机构编制的参考依据。评估的具体办法,由国务院机构编制管理机关制定。
    【条文解读】
    本条是关于机构编制评估的规定。
    一、机构编制评估的内容
    机构编制的评估内容就是机构设置、职责配置、编制核定和监督检查的执行情况。科学、客观、准确的评估是衡量机构编制管理效果,改进和完善机构编制管理工作的一项重要手段。
    近年来,英国、美国、韩国、日本等发达国家,把绩效评估作为政府改革的突破口。绩效评估是行政管理体制改革中的重要内容,具有引导、督促的重要作用。机构编制管理评估作为政府绩效评估中的一部分,主要是对机构编制管理有关法律法规和规定的执行落实情况进行评估,对推进行政体制改革、提高机构编制管理水平具有重要而积极的作用。
    二、机构编制评估的结果
    评估结果应作为调整机构编制的参考依据。准确理解这句话应这样把握:调整机构编制时应参考评估结果,但并不意味着根据每次评估结果必然相应调整机构编制。目前,对机构编制的管理主要是通过行政审批的方式,审批后在实际执行中的效果如何,机构的设立和编制的配备是否达到了预期效果,应如何进一步改进和完善,都缺乏科学客观的标准进行衡量,主观随意性较大。定期对机构编制执行情况进行评估,并以此作为调整机构编制的参考依据,是推动机构编制管理向科学化、规范化迈进的重要途径。
    三、具体评估办法的制定
    对机构编制管理工作进行评估是一项非常复杂的工作,涉及多方面的因素和具体问题。评估的关键是指标体系的设计。建立一套科学的评估体系需要在理论、实践两个层面认真探索和研究。目前还没有现成的模式和成熟的做法,各方面的认识也不尽一致。但可以肯定的是,将评估纳入管理流程,是科学评价机构编制管理水平的一种有效方法。因此,本条规定为今后机构编制管理发展预留了空间,并明确评估的具体办法,由国务院机构编制管理机关制定。


第二十五条


    第二十五条 任何组织和个人对违反机构编制管理规定的行为,都有权向机构编制管理机关、监察机关等有关部门举报。
    县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当接受社会监督。
    【条文解读】
    本条是关于举报制度和社会监督的规定。
    一、举报制度
    举报是指公民个人或者单位向有关部门检举、控告违法违纪行为,依法行使其民主权利的行为。《中华人民共和国行政监察法》规定,监察工作应当依靠群众。监察机关建立举报制度,公民对于任何国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员的违法失职行为,有权向监察机关提出控告或者检举。
    《机构编制监督检查工作暂行规定》第二十一条规定:“各级机构编制管理机关应当建立举报制度。任何单位和个人有权向机构编制管理机关或者监察机关举报违反机构编制管理规定的行为。”按照本条规定,机构编制管理问题的举报主体可以是任何组织和个人,受理举报的行政主体是机构编制管理机关、监察机关和其他有关部门。举报的内容是违反机构编制管理规定的行为,主要包括条例第二十六条、二十七条所列的行为。
    目前,机构编制管理机关受理群众举报的主要渠道有:(1)“12310”举报电话;(2)举报电子邮箱
zbbjc@chinaorgcn;(3)群众来信来访。根据《中央编办“12310”举报电话受理工作暂行办法》规定,“12310”举报受理一般要经过接听、受理、立项报批、办理、审核、反馈、办结、立卷归档等具体工作流程。
    二、社会监督
    监督有党内监督、人大监督、政府专门机关监督、政协民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督等。机构编制管理是个社会系统工程,要实行“阳光”管理,公开化管理,需要运用多种监督手段,加大监督力度,提高监督效果。中央编办和监察部制定的《机构编制监督检查工作暂行规定》第十五条规定:“机构编制监督检查的对象应当配合机构编制监督检查工作,及时、全面、客观地提供相关材料,并对调查事项涉及的有关问题做出解释和说明。凡弄虚作假、妨碍监督检查以及对监督检查人员打击报复的,依据有关规定严肃处理。”
    本条第二款规定了机构编制管理机关应当接受社会监督。机构编制管理机关既是条例的执行机关,同时自身也要受条例约束。为确保机构编制管理机关切实履行职责,本条规定各级人民政府机构编制管理机关应当接受社会各界的广泛监督。


第五章  法律责任


第二十六条


    第二十六条 有下列行为之一的,由机构编制管理机关给予通报批评,并责令限期改正;情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予处分:
    (一)擅自设立、撤销、合并行政机构或者变更规格、名称的;
    (二)擅自改变行政机构职责的;
    (三)擅自增加编制或者改变编制使用范围的;
    (四)超出编制限额调配财政供养人员、为超编人员核拨财政资金或者挪用其他资金安排其经费、以虚报人员等方式占用编制并冒用财政资金的;
    (五)擅自超职数、超规格配备领导成员的;
    (六)违反规定干预下级人民政府行政机构的设置和编制管理工作的;
    (七)违反规定审批机构、编制的;
    (八)违反机构编制管理规定的其他行为。
    【条文解读】
    本条是关于各级人民政府行政机构和事业单位违反机构编制管理规定行为法律责任的规定。
    法律责任是指公民、法人、或者其他组织实施违法行为所必须承担的法律后果,即因违法行为而依法受到的相应制裁。违法必究、执法必严是保障法律法规切实发挥作用的重要条件。
    法律责任从性质上说可分为三种:行政责任(包括行政处罚和行政处分)、民事责任和刑事责任。本条规定的行政责任为处分。处分适用于机关内部,是上级对有隶属关系的下级违反纪律的行为给予的纪律制裁。
    一、违法行为主体及对违法行为负有监管责任的主体
    此条规定的违法行为主体是地方各级人民政府行政机构和事业单位。地方各级人民政府行政机构和事业单位作为机构编制管理的对象,是否守法直接关系到机构编制管理规定的执行和秩序。
    负有监管责任的主体是机构编制管理机关。
    《中华人民共和国行政监察法》规定:“被监察的部门和人员违反本法规定,有下列行为之一的,由主管机关或者监察机关责令改正,对部门给予通报批评;对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分:(一)隐瞒事实真相、出具伪证或者隐匿、转移、篡改、毁灭证据的;(二)故意拖延或者拒绝提供与监察事项有关的文件、资料、财务账目及其他有关材料和其他必要情况的;(三)在调查期间变卖、转移涉嫌财物的;(四)拒绝就监察机关所提问题做出解释和说明的;(五)拒不执行监察决定或者无正当理由拒不采纳监察建议的;(六)有其他违反本法规定的行为,情节严重的。”
    机构编制管理调整的对象不涉及公民个人,按照我国行政诉讼法适用的范围,凡不涉及公民个人权利义务的、属国家机关内部的行政行为所引起的行政纠纷或争议,应按行政程序办理。机构编制管理的非诉讼性,决定了条例设置的处罚一般是对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行政处分或党纪处分。本条规定的“直接负责的主管人员”是各级人民政府行政机构和事业单位直接主管机构编制工作的负责人。“其他直接责任人员”是指具体承办负有相关责任的人员。
    《中华人民共和国公务员法》第五十六条规定:“处分分为:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。”第一百零一条规定,“不按编制限额、职数或者任职资格条件进行公务员录用、调任、转任、聘任、晋升的”,应当承担法律责任。
    二、违反本法规定的情形
    (一)擅自设立、撤销、合并行政机构、事业单位或者变更规格、名称
    行政机构和事业单位的设立、撤销、合并要结合经济社会发展的需要,根据职能变化、业务范围调整等因素,按照规定的权限和程序进行审批。行政机构、事业单位规格、名称的变更也要履行相应的程序。未经机构编制管理机关批准,任何组织和个人擅自设立、撤销、合并行政机构、事业单位或者变更规格、名称的,都要承担法律责任。
    (二)擅自改变行政机构职能或者事业单位业务范围的
    地方政府作为一个庞大的行政体系,是由不同层级和各种类别的行政机构组成的。每个行政机构、事业单位都在各自职责范围内做好工作,社会才能正常有序运转。行政机构的职能配置和事业单位的业务范围确定有一定的程序,一般在“定职责、定机构、定编制”的“三定”规定中明确规定。擅自改变行政机构的职能和事业单位的业务范围,容易导致行政权力不受约束、随意增扩职能、职能交叉等一系列问题。因此,行政机构的职能、事业单位的业务范围按程序批准后,必须按照规定执行,不得擅自改变。
    (三)擅自增加编制或者改变编制使用范围的
    编制作为重要的行政资源,其数额和使用范围的核定都要符合规定的条件和程序。任何行政机构的编制和使用范围一经确定,便具有法律效力,不得随意突破和更改。在核定的编制以外,自行增加的编制应当无效。
    (四)超出编制限额调配人员或者为超编人员核拨经费的
    超编进人一直是困扰机构编制管理的重点和难点问题,社会各界反映强烈。造成这个问题的原因很多,其中一个重要原因就是缺乏编制管理与人事、财政管理相互协调制约的机制。几个相关部门管理没有很好衔接,造成实有人员和编制数脱节,严格控制编制就成了一句空话。要从根本上解决这一问题,必须建立编制、组织、人事、财政相互配套协调的约束机制。具体来说,核定编制、调配人员、核拨经费是一个管理链条上环环相扣的几个环节,其中编制是“龙头”,是调配人员、核拨经费的依据和基础。按照规定,先有编制才能进人,超出编制限额进人,公务员主管部门不得为其办理人员调配手续、财政部门不得为其核拨经费。本条规定,超编调配人员或为超编人员核拨经费都要承担法律责任,有利于让相关部门共同负起责任,从根本上防止和减少超编进人现象。
    (五)擅自超职数、超规格配备领导人员的
    《中华人民共和国公务员法》第四十一条规定:“公务员任职必须在规定的编制限额和职数内进行,并有相应的职位空缺。”各机关的领导职务和非领导职务,都是根据该机关所担负的职能任务、工作性质、机构规格、编制总数、各级职务的比例关系等因素确定。这种规定具有法律效力,目的是保证机关因事设职、以职选人、精简高效,避免造成机构臃肿、人浮于事的状况,避免滋长办事拖拉、推诿扯皮等官僚主义风气。违反法律规定或机构编制管理机关核定的领导职数,擅自超职数、超规格配备领导人员的,应当承担法律责任。
    (六)违反规定干预下级人民政府行政机构的设置和编制管理工作的
    各级人民政府行政机构的设置和编制管理应由本级人民政府根据当地的实际情况决定。现实中,上级政府或部门干预下级政府机构设置和编制配备的问题仍然比较突出,就是所谓的“条条干预”。干预的形式和方法也日趋多样,有的夹在部门文件、领导讲话中,有的通过项目审批、考核评比等方式,直接或间接干预下级人民政府的机构设置和编制管理。究其原因是多方面的,如有的部门和领导机构编制意识淡薄,一些地方机构编制管理不严,部门利益的驱使等等。“条条干预”严重影响了地方机构编制管理秩序,不利于地方因地制宜、合理配置行政资源、降低行政成本。中央多次在文件中提出,在机构设置和人员编制管理方面,不要求上下对口,不强求上下组织形式一致。中央办公厅和国务院办公厅下发的《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》中明确要求:“对上级业务部门以下发文件、召开会议、批资金、上项目、搞评比、打招呼等方式干预下级部门机构设置、职能配置和人员编制配备的,要严肃查处。”
    (七)违反规定审批机构、编制的
    这条规定包括两种情况:一种是机构编制管理机关以外的其他机构,超出职责权限审批机构和编制;一种是机构编制管理机关自身违反有关规定审批机构和编制。机构和编制的审批有严格的条件和程序。按照规定,凡涉及机构编制事项,应由机构编制管理机关“一家承办、一家审批、一家行文”,其他部门下发文件或开会涉及机构编制事项的,不能作为增加和调整机构编制的依据。机构编制管理机关作为业务主管机关,更要严格按照有关规定履行职责,不能滥用职权、徇私枉法。
    (八)违反机构编制管理规定的其他行为
    除了上述几种外,还有一些其他的违反机构编制管理规定的行为,条例无法全部一一列举,因此专门规定了一项作为兜底条款,为追究违反机构编制管理规定其他行为的法律责任提供了依据。


第二十七条


    第二十七条 机构编制管理机关工作人员在机构编制管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予处分。
    【条文解读】
    本条是关于机构编制管理机关工作人员违法行为法律责任的规定。
    机构编制管理机关负有执行各项机构编制管理规定、履行机构编制管理的职责,作为具体承担管理工作的人员,更应严格遵守机构编制管理的各项规定。机构编制管理机关的工作人员如果知法犯法,对机构编制管理造成的损害会更加严重。因此,对于这类特殊主体违反条例规定,除给予相应的处分外,对于滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,还必须根据刑法的规定追究其刑事责任。
    “滥用职权”是指机构编制管理机关工作人员故意超过职权范围行使职权或者不适当的使用职权,致使公共财产、国家和人民利益遭受损失的行为。“玩忽职守”,是指机构编制管理机关工作人员严重不负责任,致使公共财产、国家和人民利益遭受损失的行为。“徇私舞弊”,是指为了私情或私利而弄虚作假。刑法第三百九十七条规定:“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,处3年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处3年以上7年以下有期徒刑。……国家机关工作人员徇私舞弊,犯前款罪的,处5年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处5年以上10年以下有期徒刑……”。
    对于机构编制管理机关工作人员有上述情形的,因情节轻微或者危害不大,尚不构成犯罪的,则要根据本条例和其他法律法规给予处分。


第六章  附 则


第二十八条


    第二十八条 本条例所称编制,是指机构编制管理机关核定的行政机构和事业单位的人员数额和领导职数。
    【条文解读】
    本条是对条例中有关名词定义的规定。
    关于编制的概念有很多种。概括来说,编制概念有广义、狭义之分。广义的编制,是指法定的社会组织、机构内部工作人员的成员、职位、结构等方面的规定。一般包括几个方面的内容:编制员额的规定;各职位的名称、设置以及领导职数的规定;各类人员结构的规定;人员配备的质量要求等。狭义的编制指对各种机构内人员数量的定额、结构和职务做出规定。关于领导职数,广义的理解包括各级政府的领导职数、政府部门领导职数、部门内设机构领导职数三个层次。本条例规定,编制是指机构编制管理机关核定的行政机构和事业单位的人员定额和领导职数。其中领导职数是指行政机构、事业单位及其内设机构的领导职务数额,不包括各级政府的领导职务数额。


第二十九条


    第二十九条 地方的事业单位机构和编制管理办法,由省、自治区、直辖市人民政府机构编制管理机关拟定,报国务院机构编制管理机关审核后,由省、自治区、直辖市人民政府发布。事业编制的全国性标准由国务院机构编制管理机关会同国务院财政部门和其他有关部门制定。
    【条文解读】
    本条是关于地方事业单位机构编制管理办法和事业编制标准的规定。
    一、地方的事业单位机构和编制管理办法
    《中华人民共和国立法法》第七十三条规定:“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。地方政府规章可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项;(二)属于本行政区域的具体行政管理事项。”
    上述规定明确了地方可以制定地方政府规章对事业单位机构编制管理进行规范。
    事业单位的机构设置和编制管理是地方机构编制管理工作中的一项重要内容。但与行政机构编制的管理方式不同,事业单位机构和编制数量庞大,情况复杂,中央对事业编制的管理主要采取宏观调控为主的措施,由地方进行分级管理。实践中,各地在事业单位机构编制管理的具体审批程序和管理方式等方面都不尽一致,加之考虑到今后的事业单位改革,条例对事业单位的机构设置和编制管理进行了授权性规定。主要是规定了地方制定事业单位机构编制管理办法的权限和程序,即:由省级人民政府机构编制管理机关拟定,报国务院机构编制管理机关审核后,由省级人民政府发布。这样规定,一方面,充分考虑到了地区之间的差异性,给予地方根据自身实际制定地方政府规章、进行管理的自主权;另一方面,报国务院机构编制管理机关审核,体现了中央的统一领导。
    二、事业编制标准
    编制标准,就是根据不同性质、不同行业、不同层次、不同类型的单位制定的具体配备工作人员的比例依据,是有关人员编制的法规性规定。制定编制标准是合理使用人力和有效控制编制的科学方法。科学合理的编制标准,有利于充分发挥编制管理的效益。编制标准具有规范性、长期性、稳定性的特点。编制标准的内容大体分为两类,一类是单项的编制标准,一类是综合的编制标准。制定编制标准,要根据不同行业、不同类型的单位特点,选择不同的参照依据。
    制定和实施事业单位编制标准,是我国事业单位机构编制管理的一项基础性工作。各部门、地方各级人民政府制定和颁布了很多事业单位编制标准,对规范事业单位机构编制管理、优化事业单位组织结构、控制事业编制总量发挥了重要作用。全国性的事业编制标准,既要符合事业发展的基本规律,又要尽可能兼顾各地的不同情况,并为地方留有一定的调整幅度和空间。
    本条例规定,事业编制的全国性标准由国务院机构编制管理机关会同国务院财政和其他有关部门制定。在没有全国性编制标准的情况下,地方可以制定地方性的编制标准,一般由省委、省政府及其机构编制主管部门制定。


第三十条


    第三十条 本条例自2007年5月1日起施行。
    【条文解读】
    本条是关于条例施行日期的规定。
    本条规定了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》的施行日期为2007年5月1日。
    法律的施行日期也叫法律的生效时间,是指法律对其所调整的社会关系开始具有约束力的某一特定的具体时间。《中华人民共和国立法法》第五十一条规定:“法律应当明确规定施行日期。”这关系到公民、法人、社会组织从何时起可以按照法律的规定享有自己的权利,并必须履行自己的义务。
    法律规定生效时间通常有三种方式。一是自发布之日起施行。这类法律主要是涉及国家、经济、社会安全等,公布后就必须立即实施。这种方式在我国立法中曾较多运用,但近年来逐渐减少,主要适用于对法律、法规的修订或者法律法规较少涉及公民权利、义务的情形。二是公布后经过一定时期后开始施行,明确规定某一特定时间生效。这是近年来我国在制定新法时使用的主要方式。这种做法的目的在于给执法部门一定的准备时间,同时也使法律在正式实施前有比较充分的时间进行广泛的宣传,使社会普遍了解,待法律施行时能够得到切实执行,维护法律尊严。三是规定在其他法律生效后的一定时间生效。此类法律本身没有规定具体的生效时间,而是规定以另一法律的生效时间作为自己生效时间的计算起点。
    本条例采取的是第二种方式,即条例公布后的某一特定时间生效。主要是考虑《行政法规制定程序条例》第二十九条规定:“行政法规应当自公布之日起30日后施行;但是,涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍行政法规施行的,可以自公布之日起施行。”本条例不存在不立即施行将有碍行政法规施行的情况,留有一定的时间反而有利于让社会公众知晓条例的内容以及让有关部门作好准备,使条例能够得到更好地施行。


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